www.econcrime.ru, «Почему в России не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы»

22.03.2011

Почему в России не работает институт независимой антикоррупционной экспертизы

Авторы: исполнительный директор консультационно-аналитического центра факультета экономики недвижимости РАНХ и ГС при Президенте РФ, эксперт по противодействию коррупции и противоправным поглощениям, доктор экономических наук, профессор Александр Богатиков; генеральный директор ООО «Институт анализа корпоративной безопасности», эксперт по противодействию коррупции и противоправным поглощениям, кандидат экономических наук, доцент Владислав Грачев; юрисконсульт аудиторской компании МКПЦН Алексей Пушкарев.

Около тысячи аккредитованных в Минюсте независимых экспертов за 2010 год выдали всего 16 заключений. Из них пять было частично учтено при доработке проектов. Этот факт был зафиксирован на первом заседании рабочей группы по взаимодействию со структурами гражданского общества президиума Совета при президенте России по противодействию коррупции в конце прошлого года.

Сложившаяся практика такова, что статус антикоррупционного эксперта в настоящее время используется в подавляющем большинстве случаев исключительно в рекламных целях (размещение соответствующей информации на сайтах, визитках, в рекламных роликах и т.д.). По оценке сотрудников Министерства юстиции РФ, только 10% независимых экспертов после получения статуса антикоррупционного эксперта осуществляют деятельность в этой сфере. Цифра спорна, на наш взгляд она не составляет и нескольких процентов. Но и этим независимым экспертам далеко не всегда удается провести антикоррупционную экспертизу на высоком профессиональном уровне. Попытаемся разобраться, почему так происходит.

Правовые нормы

Согласно положениям Закона «Об антикоррупционной деятельности» субъектами, наделенными полномочиями на проведение антикоррупционной экспертизы, являются:

• Прокуратура РФ;
• Министерство юстиции РФ;
• Органы государственной власти в отношении принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);
• Юридические лица и физические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

При этом только последняя категория имеет полномочия на проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов в любой отрасли российского права. Компетенция первых трех субъектов носит специальный характер (система органов прокуратуры осуществляет антикоррупционную экспертизу действующих актов, Министерство юстиции – экспертизу проектов нормативных актов федерального законодательства и действующих актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований, остальные субъекты правотворчества проводят антикоррупционную экспертизу своих собственных решений).

Несовершенство существующей методики

В ходе анализа практического применения норм антикоррупционного законодательства мы выявили ряд проблем в функционировании института антикоррупционной экспертизы. И первая из них кроется в несовершенстве методики, предложенной правительством.
Эта методика по сути представляет собой лишь перечень коррупциогенных факторов, перечисленных в Законе «Об антикоррупционной экспертизе».
Согласно ч. 2 ст. 1 Закона «Об антикоррупционной экспертизе» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Именно к чисто механическому выявлению этих шаблонных факторов и сводится большинство антикоррупционных экспертиз. Приведу такой пример. Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы был представлен проект постановления администрации Ростовской области «Об утверждении Порядка содержания свиней на личных подворьях граждан Ростовской области».

Пункт 1.1. документа гласил: «Настоящие временные ветеринарные правила устанавливают ветеринарные требования к содержанию свиней на личных подворьях граждан (далее - подворья) в целях недопущения распространения заразных болезней свиней».

Выводы эксперта:
«Текст проекта содержит слова «настоящие временные ветеринарные правила», «устанавливают ветеринарные требования» (п.1.1).
Вместе с тем к полномочиям субъекта РФ принятие ветеринарных правил, в том числе и временных, а также установление ветеринарных требований не относится к компетенции субъекта РФ. Издание правового акта за пределами компетенции является коррупциогенным фактором в соответствии с «Методикой…», утвержденной постановлением Правительства РФ № 196.
В силу подпункта 49 п.2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах...» к полномочиям органов госвласти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет бюджета субъекта РФ, относится решение вопросов организации на территории субъекта мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных. Поэтому содержание проекта необходимо переработать в соответствии с имеющимися у субъекта полномочиями по регулированию указанных выше правоотношений».

Такая работа, конечно, с одной стороны не лишена смысла. Ведь специалист обнаруживает потенциально коррупциогенные нормы в акте, такие как дискретные полномочия государственных служащих (т.е. содержащие широкую свободу выбора решений должностным лицом), или завышенные требования к объектам регулирования.
С другой – на практике это превращается в формальный юридический тест. Но вот какой в этой связи интересный наблюдается парадокс: как правило, коррупциогенный по факту применения правовой акт, с юридической точки зрения безупречен.
Существующая методика представляется несовершенной еще и потому, что при выявлении потенциально коррупциогенных норм уравниваются государственные или муниципальные служащие, наделенные одинаковыми полномочиями в одной должности, но в разных условиях. И при этом практически отвергается весь калейдоскоп возможных сопутствующих обстоятельств деятельности этих служащих. К примеру, возьмем такой признак, как дискретные полномочия государственного служащего. В густонаселенных городах с развитой системой социального сосуществования такие полномочия действительно обладают коррупциогенностью, но в малонаселенных районах подобный служащий из-за нехватки кадров может быть вынужден совмещать управленческие функции в нескольких сферах, и в таких случаях дискреционные функции – необходимость.
Ситуация осложняется тем, что исходя из предложенной Правительством методики, большинство специалистов понимают процесс проведения экспертизы исключительно как анализ того нормативно-правового акта, который орган государственной власти представил для экспертизы. Таким образом, предмет антикоррупционной экспертизы ограничивается рамками одного правового акта.
Если же нормативный акт затрагивает многочисленные и разнородные правоотношения, затруднительным становится даже процесс выявления всей их совокупности, не говоря о проблемах с выявлением возможных вплетений коррупционных схем, которые отнюдь не всегда основаны на коррупциогенности правовых норм.
Очевидно, что в сложившихся условиях формального подхода к анализу, а также сужения этого анализа до рамок отдельного правового акта, эффективность экспертизы коррупциогенности правовых норм представляется очень низкой. Сложность выявления всего богатства регулируемых отношений, взаимосвязей и взаимного влияния социально-экономических явлений и участвующих в них лиц призывает совершенствовать существующие и вырабатывать новые методы проведения антикоррупционных экспертиз.

Ограничения для проведения комплексного анализа

Изначально, когда разрабатывался «пакет антикоррупционных законов», предполагалось, что специалисты будут иметь возможность проводить экспертизу всех правовых документов, которые издаются органами государственной власти. Однако принятый в 2009 году Закон «Об антикоррупционной экспертизе» не предусматривает, в частности, проведения экспертизы документов индивидуального характера, к которым относятся разного рода указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции. Среди самих юристов не существует единого мнения, что из этого списка и в каком случае считать нормативным правовым актом, а что – нет. К примеру, приказ – это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия. И таким образом, это не нормативный, а лишь правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему структурных подразделений и конкретных работников. Но с другой стороны, регистрация того или иного приказа в Минюсте дает повод, чтобы считать его нормативным правовым актом.
При этом, согласно многочисленным исследованиям, именно в документах индивидуального характера в наибольшей степени содержатся коррупциогенные факторы, и именно такие документы дают широкий простор для коррупционных действий должностных лиц различных государственных органов. Однако на практике большая часть правовых документов (ненормативные правовые акты) вообще не проходит через фильтр антикоррупционной экспертизы.
Справедливости ради стоит отметить, что ряд региональных нормативно-правовых актов отчасти устраняет этот пробел. Так, в 2009 году было принято Постановление Правительства Москвы № 513-П «Об антикоррупционной экспертизе проектов правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы». Однако даже московским законодательством не предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы вступивших в силу правовых актов индивидуального характера. Таким образом, и в этом случае анализу не подвергается значительный пласт нормативной документации, потенциально находящийся в зоне риска. Ведь такие акты могут составлять часть или саму сущность коррупционных трансакций.
Взять, к примеру, Федеральный закон N 123-ФЗ от 22 июля 2008 г. «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», правоприменительную практику которого проанализировали эксперты из независимых профсоюзов РОСТ. После вступления Закона в силу, с 01.05.2009 г. у всех собственников либо арендаторов объектов защиты, для которых законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено проведение государственной экспертизы проектной документации, а также для зданий класса функциональной пожарной опасности Ф1.1, появилась обязанность ежегодно сдавать в органы МЧС декларации пожарной безопасности на свои объекты. Форма и порядок сдачи декларации при этом были установлены Приказом МЧС РФ от 24 февраля 2009 г. N 91.
В связи с тем, что владельцы объектов защиты, обязанные сдавать декларации пожарной безопасности, в большинстве своем не обладали необходимыми знаниями в области пожарной безопасности, а также в связи с тем, что от органов МЧС поступали недостаточные и зачастую противоречивые комментарии по правильному заполнению документов, у большинства декларантов возникла необходимость в услугах третьих лиц по заполнению деклараций.
За первую половину 2009 года в России в МЧС были аккредитованы около 700 коммерческих структур, получивших право оказывать такие услуги. Но и они не справлялись с огромным объемом работы. Это привело к тому, что большинство инспекторов МЧС, курирующих объекты защиты, стали предлагать владельцам либо арендаторам этих объектов свои «неофициальные» услуги по заполнению деклараций за 50-70% от официальной коммерческой стоимости, зачастую аргументируя это тем, что «ну не стану же я не принимать декларацию, которую сам заполнял».
Вилка официальных расценок аккредитованных структур была огромна: заполнение декларации на один объект защиты для бюджетных предприятий стоило в среднем 10 тыс. руб., для остальных – до 30 млн руб. (известен даже факт о коммерческом предложении о выполнении работ по заполнению декларации пожарной безопасности для предприятия черной металлургии стоимостью в 42 млн руб.).Учитывая, что в каждом регионе страны объекты, подлежащие декларированию, исчисляются тысячами, объем общероссийского рынка коррупционной услуги, вытекающей только из этого закона, представляется огромным.
Этот пример еще раз подтверждает наш тезис о том, что эффективность может быть достигнута только при проведении комплексной экспертизы законодательного или иного акта. Причем работать должны совместно как юристы, так и экономисты.

Один в поле не воин

Очевидно, что для выполнения качественного анализа эксперт должен обладать максимально полной информацией обо всем богатстве отношений в сфере регулирования анализируемого нормативного акта, что возможно только на основе системного подхода к тем нормам права, которые подлежат оценке эксперта и который предполагает оценку правовых актов, как минимум, в двухуровневой плоскости.

Первым этапом экспертизы должен быть этап сбора и систематизации полученных данных. Эксперту необходимо выявить правовые связи исследуемого правового акта с другими нормативно-правовыми актами, определить место и значение правового акта в системе законодательства.

Вторым этапом может стать функциональный анализ системы отношений и участия государства в регулируемых отношениях. По результатам функционального анализа у эксперта должно сложиться точное представление о функционировании системы взаимодействия государства с участниками правоотношений и о недостатках в ее организации. На этом этапе экспертом выявляются финансово-экономические взаимоотношения участников между собой и с государством, слабые стороны в работе органов государственной власти, избыточные полномочия и чрезмерно расширенные права должностных лиц государственных органов.

При анализе нормативного акта эксперт обязан принимать во внимание и другие нормативно-правовые акты, регулирующие те же отношения, а также системные связи правовых норм, действующих в рамках предмета регулирования принимаемого нормативного акта. В указанных целях экспертом может применяться метод системного анализа.

Таким образом, на втором уровне выявляются возможные последствия применения норм исследуемого правового акта и выявляются искусственно создаваемые коррупционные схемы.

Также следует отметить необходимость проведения последующего анализа практики правоприменения, складывающейся на основе нормативно-правового акта, антикоррупционная экспертиза которого была проведена. Подобные действия гарантируют выявление коррупциогенных факторов не только в первоначально исследуемом нормативно-правовом акте, но и во всех правовых актах, структурно связанных с ним.

В последующем анализе практики применения нормативного акта более важное значение приобретает функциональный анализ, по результатам которого можно делать первые выводы об эффективности антикоррупционных поправок в принимаемый документ и выявить неискорененные недостатки, и недостатки, приобретенные в результате принятия акта. В дальнейшем, при исправлении ошибок анализ может проводиться повторно, и положительным моментом этой работы будет то, что на основании собранных данных и проведенного анализа станет очевидной динамика изменения правоотношений в сторону их оздоровления.

Таким образом, очевидно, что одному юристу–энтузиасту или экономисту такая работа просто не по плечу. Для проведения настоящей комплексной экспертизы того или иного акта на коррупциогенность, необходимо создавать целые команды профессионалов.

Оргпроблемы

Из организационных проблем функционирования института антикоррупционной экспертизы стоит отметить отсутствие четко установленного механизма взаимодействия независимого эксперта и государственного органа-разработчика того или иного нормативно-правового акта.

Во-первых, далеко не все государственные органы размещают на официальных сайтах проекты нормативно-правовых актов с указанием даты начала и окончания приема заключений по результатам экспертизы, не выполняя таким образом требование п. 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Во-вторых, специалисты направляют заключения по электронной почте. И таким образом, возникает вопрос о надлежащей фиксации факта получения антикоррупционной экспертизы. Действующее законодательство не возлагает на государственные органы обязанность направлять экспертам уведомление о получении антикоррупционной экспертизы. Эксперт не способен оценить необходимость своих трудозатрат на подготовку заключения, поскольку у него отсутствует даже информация о том, что с его трудом ознакомились. Этот фактор снижает мотивацию к более продуктивной работе.

В третьих, федеральным законодательством не установлен минимальный срок размещения государственными органами правовых актов на официальных сайтах для проведения антикоррупционной экспертизы. Государственный орган-разработчик правового акта определяет срок для приема заключений по результатам проведения антикоррупционной экспертизы самостоятельно. Как правило, этот срок составляет 5-7 дней, а в отдельных случаях 3-4 дня. Столь жесткие временные рамки в большинстве случаев не позволяют экспертному сообществу даже отреагировать на размещение государственными органами правовых актов, не говоря уже о проведении анализа на наличие коррупциогенных факторов того или иного закона.

Очевидно, что необходимо более детально проработать Правила проведения антикоррупционной экспертизы и дополнить их нормами, устанавливающими минимальный срок для приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. По нашей оценке, этот срок должен быть не менее 10-15 дней.

Не профилактика, а средство

В заключение хотелось бы отметить, что согласно ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции», антикоррупционная экспертиза является одной из мер по профилактике коррупции. На наш взгляд, в такой редакции данная норма изначально сужает сферу применения антикоррупционной экспертизы, так как регулятивный потенциал антикоррупционной экспертизы несомненно выше. Представляется, что институт антикоррупционной экспертизы должен и, самое главное, может стать одним из самых эффективных средств борьбы с коррупцией, а не только мерой по ее профилактике.